Opinieartikel: Nieuwe colleges, nieuwe locoburgemeesters: wie bereidt hen voor op het moment dat het er echt toe doet?

Nieuwe colleges, nieuwe locoburgemeesters: wie bereidt hen voor op het moment dat het er echt toe doet?
In de afgelopen weken zijn in veel gemeenten de nieuwe colleges geïnstalleerd. Portefeuilles zijn verdeeld, coalitieakkoorden ondertekend, en ergens in dat proces is ook de benoeming van de locoburgemeester een feit geworden. Vaak gebeurt dat bijna terloops, als een administratief sluitstuk van de collegevorming. Een naam op een lijst, een aanwijzingsbesluit van het college, en verder.
Dat is opmerkelijk, want wie goed kijkt naar wat er de afgelopen jaren in het land is gebeurd, weet dat die benoeming allesbehalve vrijblijvend is. De locoburgemeester is niet een reservebankzitter die alleen in beeld komt bij vakantie of ziekte van de burgemeester. Het is, op het moment dat het ertoe doet, de bestuurder die de volledige gezagsuitoefening over de openbare orde en veiligheid van een gemeente op zich neemt. Inclusief de bevoegdheid om mensen een gebied uit te zetten, een demonstratie te beëindigen of een noodverordening af te kondigen. De vraag die dan opdoemt, is deze: hoe wordt een locoburgemeester eigenlijk voorbereid op die rol?

Vervanging is geen formaliteit
Artikel 77 van de Gemeentewet is kort en, op het eerste gezicht, ongecompliceerd. Bij verhindering of ontstentenis van de burgemeester wordt diens ambt waargenomen door een door het college aan te wijzen wethouder. Wie daadwerkelijk vervangt, krijgt alle burgemeestersbevoegdheden. Niet een deel, niet een afgeleide, maar alle. Dat is wezenlijk iets anders dan een wethouder die tijdens een crisis meedenkt of ondersteunt. Wie ondersteunt, blijft wethouder. Wie vervangt, wordt voor dat moment de eenhoofdige gezagsdrager over de openbare orde in zijn gemeente.

Wanneer bevoegdheid plotseling realiteit wordt
Het beeld dat een demonstratie of een groep onrustige jongeren op straat "vanzelf" wordt afgehandeld door de politie, klopt niet. De bevoegdheid om in te grijpen ligt bij de burgemeester, of bij diens vervanger. Artikel 172 van de Gemeentewet belast de burgemeester met de handhaving van de openbare orde en geeft hem de zogenoemde lichte bevelsbevoegdheid: bij een dreigende verstoring kan hij alle bevelen geven die hij daarvoor noodzakelijk acht. Bij ernstiger of grootschaliger dreiging komen artikel 175 en 176 in beeld, de bevoegdheid tot het geven van een noodbevel of het vaststellen van een noodverordening.
Dat is geen theoretisch scenario. Toen in mei 2025 groepen jongeren de boulevard van Scheveningen lieten ontsporen in geweld tegen agenten, was het niet burgemeester Van Zanen die de knoop moest doorhakken. Hij was op dienstreis voor de VNG in Uruguay. Het was locoburgemeester Mariëlle Vavier die dat weekend het woord voerde, de rust moest herstellen en de bestuurlijke verantwoordelijkheid droeg. Ruim een jaar later, afgelopen zaterdag, was het opnieuw een locoburgemeester van Den Haag, dit keer Richard de Mos, die na een uit de hand gelopen manifestatie op het Malieveld publiekelijk moest vaststellen dat er "een grens was overschreden" en zelf het noodbevel afkondigde waarmee de politie de demonstranten uit het gebied kon verwijderen. Twee keer dezelfde stad, twee verschillende bestuurders, en beide keren geen adviserende rol of achtergrondpositie, maar het daadwerkelijke gezag om in het heetst van de dag een besluit te nemen dat de veiligheid van een hele stad raakt.
Heerlen liet in januari 2021 zien hoe snel dat kan escaleren. Nadat op sociale media oproepen circuleerden om te rellen, kondigde locoburgemeester Peter van Zutphen eerst een noodbevel af voor een groep die zich probeerde te verzamelen. Toen de dreiging aanhield, volgde diezelfde avond nog een noodverordening voor de hele stad, en wees hij Heerlen bovendien aan als veiligheidsrisicogebied, waarmee preventief fouilleren mogelijk werd. Drie zware instrumenten kort na elkaar, telkens opnieuw afgewogen op proportionaliteit, en telkens door een locoburgemeester in plaats van de burgemeester zelf.
Ik ken dat moment ook van dichtbij. In juni van dit jaar ondertekende ik, als locoburgemeester van Zandvoort, een noodverordening om herhaling van de ernstige wanordelijkheden op het strand en de boulevard te voorkomen. Een gebiedsverbod, een groepsverbod, een verwijdergebod, allemaal binnen enkele uren voorbereid en van kracht, omdat de reguliere bevoegdheden van burgemeester en politie op dat moment onvoldoende soelaas boden. Dat is geen besluit dat je "erbij" neemt. Het vraagt kennis van de wettelijke kaders, van proportionaliteit en subsidiariteit, en vooral het vermogen om onder tijdsdruk een juridisch houdbaar en bestuurlijk verdedigbaar besluit te nemen.

Voorbereiding is geen luxe
Wie deze voorbeelden naast elkaar legt, ziet een patroon dat vaker voorkomt dan het imago van het ambt doet vermoeden. Locoburgemeesters schuiven, net als burgemeesters, geregeld aan bij regionale crisistrainingen en oefeningen van de veiligheidsregio. Dat gebeurt dus wel degelijk. Maar wie kijkt naar hoe die oefeningen zijn ingericht, ziet dat het zwaartepunt daarbij vrijwel altijd bij de burgemeester zelf ligt: hij of zij oefent het vaakst, wordt het meest doorgelicht op leiderschapsgedrag onder tijdsdruk, en is degene voor wie trainingsprogramma's primair zijn ontworpen. De locoburgemeester is er dikwijls bij, maar zelden de hoofdpersoon in het scenario. Onderzoek naar burgemeesterlijk crisisleiderschap, zoals het proefschrift van Bart de Vries dat tientallen openbare-ordecrises analyseerde, wijst dan ook vooral de burgemeester aan als opperbevelhebber wiens leiderschapsgedrag en training centraal staan.
Dat is precies het punt. Niemand wil onder tijdsdruk voor het eerst ontdekken wat het verschil is tussen de lichte bevelsbevoegdheid van artikel 172 en de zwaardere noodbevoegdheden van artikel 175 en 176, of wat proportionaliteit in de praktijk betekent wanneer een groep jongeren de boulevard onveilig maakt. Meelopen in een oefening die voor een ander is geschreven, is iets anders dan zelf geoefend hebben op het moment dat de bevoegdheid onverkort op je eigen bord ligt. Voorbereiding op dit ambt is geen kwestie van interesse of ambitie. Het is een kwestie van bestuurlijke verantwoordelijkheid, en daarmee ook van de veiligheid van inwoners.
Wat daarbij helpt, is hetzelfde wat in elke vorm van strategisch crisismanagement helpt: kennis van de juridische kaders, geoefende besluitvorming onder druk, en een helder beeld van de eigen rol ten opzichte van burgemeester, veiligheidsregio en politie. Dat is precies waar de klassieke rampenbestrijding tekortschiet. Niet elke crisis is een brand of een overstroming waarvoor GRIP wordt opgeschaald. De crises waar een locoburgemeester het vaakst mee te maken krijgt, een uit de hand gelopen demonstratie, maatschappelijke onrust, een dreigende verstoring van de openbare orde, vallen vaak juist buiten die klassieke kolommen. Ze vragen om bestuurlijke wendbaarheid die je niet improviseert, maar die je vooraf opbouwt.

Tijd voor erkenning en toerusting
Ik pleitte vorig jaar in Binnenlands Bestuur al voor een duidelijkere verankering van de rol van de locoburgemeester in de Gemeentewet zelf. Die roep wordt met elk incident dat het land raakt, urgenter. Maar erkenning in de wet is niet genoeg als daar geen toerusting in de praktijk tegenover staat. Elk nieuw college dat een locoburgemeester aanwijst, zou zich de vraag moeten stellen of die bestuurder ook daadwerkelijk is voorbereid op het moment dat het ambt in volle omvang op zijn schouders terechtkomt. Dat betekent kennis van artikel 77, 172, 175 en 176 Gemeentewet, geoefende scenario's met de driehoek waarin de locoburgemeester ook echt zelf aan zet is, en het besef dat vervanging geen ceremoniële status is, maar een volwaardig mandaat.
Het is een taak die zelden op de voorpagina belandt totdat zij dat plotseling wel doet. En op dat moment is er geen tijd meer om alsnog te leren wat vervanging, bevel en verantwoordelijkheid werkelijk betekenen. Dan moet je het gewoon kunnen.